정책집행 연구의 출발
프레스먼과 윌다브스키(1973)는 미국 연방정부의 오클랜드 고용 창출 사업이 왜 기대만큼 성과를 내지 못했는지 추적했어요. 그들은 수많은 기관의 동의와 결정 지점이 필요할수록 작은 지연과 이견이 쌓여 집행이 실패한다는 '공동 행동의 복잡성'을 보여 주었어요. 이 연구는 정책이 결정되면 자동으로 실현된다는 가정을 깨고 정책집행을 독립된 연구 분야로 만들었어요.
하향식과 상향식 접근
하향식 접근의 대표인 사바티어와 마즈매니언(1980)은 명확한 목표, 타당한 인과 이론, 충분한 자원과 권한, 헌신적인 집행 관료, 이해관계자의 지지 같은 조건이 갖추어지면 집행이 성공한다고 보았어요. 반면 상향식 접근은 현장에서 출발해요. 립스키(1980)는 일선 관료가 재량으로 사실상 정책을 만든다고 보았고, 엘모어(1979)는 현장의 구체적 행동에서 거꾸로 정책을 설계하는 '후방향 접근'을 제안했어요. 헤른과 포터(1981)는 여러 조직의 행위자가 엮인 '집행 구조'를 분석 단위로 삼았어요. 하향식은 관료제적 통제를, 상향식은 현장의 적응과 협상을 강조하는 셈이에요.
통합 모형
사바티어(1986)는 두 접근의 장단점을 비교하고, 상향식의 네트워크 관점과 하향식의 제도적 조건을 결합해야 한다고 주장했으며, 이는 이후 옹호연합모형으로 발전했어요. 매틀랜드(1995)는 정책의 모호성과 갈등 수준에 따라 집행을 행정적, 정치적, 실험적, 상징적 집행의 네 유형으로 나누어, 모호성과 갈등이 낮을 때는 하향식이, 모호성이 높을 때는 상향식이 더 적합하다고 정리했어요. 정책 결정 단계의 다중흐름모형과 함께 정책 과정 연구의 핵심 주제예요.
자주 묻는 질문
- 하향식과 상향식 접근을 쉽게 설명하면?
- 하향식은 위에서 정한 정책이 아래로 제대로 전달되는지를 보고, 상향식은 현장 공무원과 주민이 실제로 정책을 어떻게 바꿔 가는지를 봐요.
- 어느 접근이 더 나은가요?
- 매틀랜드는 목표가 분명하고 갈등이 적으면 하향식이, 목표가 모호하면 상향식이 더 잘 설명한다고 보았어요.
출처 검토일: 2026-10-26
참고문헌
- Pressman, J. L., & Wildavsky, A. (1973). Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland. University of California Press. 정책집행 연구를 연 고전이라, 집행 실패의 원인을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Sabatier, P., & Mazmanian, D. (1980). The implementation of public policy: A framework of analysis. Policy Studies Journal, 8(4), 538–560. 하향식 접근의 대표 분석틀이라, 집행 성공 조건을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Elmore, R. F. (1979). Backward mapping: Implementation research and policy decisions. Political Science Quarterly, 94(4), 601–616. 후방향 접근을 제안한 논문이라, 상향식 관점의 논리를 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. Russell Sage Foundation. 일선 관료의 재량을 분석한 고전이라, 상향식 접근의 출발점을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Hjern, B., & Porter, D. O. (1981). Implementation structures: A new unit of administrative analysis. Organization Studies, 2(3), 211–227. 집행 구조라는 분석 단위를 제시한 논문이라, 네트워크 관점의 상향식 연구를 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Sabatier, P. A. (1986). Top-down and bottom-up approaches to implementation research: A critical analysis and suggested synthesis. Journal of Public Policy, 6(1), 21–48. 두 접근을 비교하고 종합을 제안한 논문이라, 논쟁 전체를 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Matland, R. E. (1995). Synthesizing the implementation literature: The ambiguity-conflict model of policy implementation. Journal of Public Administration Research and Theory, 5(2), 145–174. 모호성과 갈등으로 집행 유형을 나눈 논문이라, 통합 모형을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.