개념과 원인
로즈(1994)는 영국에서 민영화, 집행기관(agency) 분리와 민간위탁, 유럽연합으로의 권한 이전, 관리주의 개혁으로 중앙정부의 기능이 아래·옆·위로 빠져나가는 '국가의 공동화'가 일어난다고 보았어요. 밀워드와 프로반(2000)은 정부가 서비스를 직접 하지 않고 비영리·민간 네트워크에 계약으로 맡기는 국가를 '공동화된 국가'라 불렀어요. 이는 신공공관리론 개혁과 함께 확산되었어요.
통치의 문제
공동화된 국가에서 정부는 주인, 위탁 기관은 대리인이 되어 대리인 문제가 생겨요. 케틀(1993)은 정부가 계약자를 감독할 역량을 잃으면 '현명한 구매자'가 되지 못한다고 경고했고, 반 슬라이크(2003)는 사회서비스 위탁에서 실제 경쟁이 적고 정부의 계약 관리 역량이 부족하다는 점을 보였어요. 밀워드와 프로반(2003)은 계약을 넘어 협력과 네트워크 관리가 중요하다고 했어요.
책임성과 평가
서비스가 여러 단계의 계약으로 전달되면 문제가 생겼을 때 누가 책임지는지 흐려지고, 시민은 정부의 역할을 보기 어려워져요. 프레더릭슨 부부(2006)는 성과 측정이 책임성을 확보하는 도구가 될 수 있지만 한계도 있다고 보았어요. 살라몬(2002)은 계약·보조금·바우처 같은 간접 도구를 다루는 새로운 거버넌스 역량을 강조했어요. 반면 공동화 주장이 과장되었고, 국가는 규제와 재정을 통해 여전히 강한 영향력을 갖는다는 반론도 있어요.
자주 묻는 질문
- 공동화된 국가를 쉽게 설명하면?
- 정부가 서비스를 직접 하지 않고 대부분 민간이나 비영리 기관에 맡겨서, 겉은 크지만 속은 비어 가는 국가예요.
- 공동화된 국가의 문제는?
- 위탁 기관을 감독하기 어렵고, 문제가 생겼을 때 책임 소재가 흐려지는 점이에요.
출처 검토일: 2026-10-26
참고문헌
- Rhodes, R. A. W. (1994). The hollowing out of the state: The changing nature of the public service in Britain. The Political Quarterly, 65(2), 138–151. 영국 국가의 공동화를 네 가지 흐름으로 설명한 논문이라, 개념의 출발점을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Milward, H. B., & Provan, K. G. (2000). Governing the hollow state. Journal of Public Administration Research and Theory, 10(2), 359–380. 서비스를 위탁한 공동화된 국가의 통치 문제를 다룬 논문이라, 핵심 쟁점을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Milward, H. B., & Provan, K. G. (2003). Managing the hollow state: Collaboration and contracting. Public Management Review, 5(1), 1–18. 계약과 협력으로 공동화된 국가를 관리하는 방법을 다룬 논문이라, 관리 전략을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Kettl, D. F. (1993). Sharing power: Public governance and private markets. Brookings Institution. 정부가 민간 계약자에게 의존할 때의 문제를 다룬 책이라, 위탁의 위험을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Salamon, L. M. (Ed.). (2002). The tools of government: A guide to the new governance. Oxford University Press. 계약·보조금·바우처 등 간접 정책도구를 정리한 책이라, 제3자 정부의 수단을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Van Slyke, D. M. (2003). The mythology of privatization in contracting for social services. Public Administration Review, 63(3), 296–315. 사회서비스 위탁에서 경쟁과 관리 역량이 부족하다는 논문이라, 민영화의 현실을 볼 때 참고하면 도움이 돼요.
- Frederickson, D. G., & Frederickson, H. G. (2006). Measuring the performance of the hollow state. Georgetown University Press. 공동화된 국가에서 성과 측정이 어떻게 이뤄지는지 다룬 책이라, 책임성 문제를 볼 때 참고하면 도움이 돼요.