분점정부란?
분점정부(divided government)는 대통령제에서 행정부를 장악한 정당과 의회 다수를 차지한 정당이 다른 상태를 말해요. 반대로 같은 정당이 대통령과 의회 다수를 모두 차지하면 단점정부(unified government)라고 해요. 한국에서는 대통령의 소속 정당(여당)이 국회 소수인 상황을 '여소야대'라고 불러요.
미국은 상원과 하원이 따로 있어서 대통령의 정당이 둘 중 하나만 잃어도 분점정부로 봐요. 제2차 세계대전 이후 미국 연방정부는 절반이 넘는 기간 동안 분점정부였어요. 한국도 1988년 13대 국회를 비롯해 여러 차례 여소야대를 경험했어요.
분점정부가 생기는 이유
- 선거 주기의 차이: 대통령 선거와 의회 선거 시기가 다르면 중간선거에서 집권당이 심판받기 쉬워요.
- 분할투표: 유권자가 대통령은 한 정당, 의원은 다른 정당 후보를 찍는 경우예요. 모리스 피오리나는 일부 유권자가 두 정당의 정책을 섞어 중도적 결과를 얻으려고 의도적으로 균형을 맞춘다고 설명했어요.
- 현직 효과와 지역 기반: 의원 선거에서는 지역구 현직 의원의 개인 인기가 대통령 선거의 흐름과 따로 작동해요.
- 다당제와 정당 재편: 한국처럼 정당이 자주 합치고 갈라지는 경우 선거 뒤 의석 구도가 바뀌어 여소야대가 생기거나 사라지기도 해요.
교착 논쟁: 분점정부는 일을 못 할까?
흔히 분점정부는 대통령과 의회가 서로 발목을 잡아 법안이 통과되지 못하는 교착(gridlock)을 낳는다고 여겨져요. 그런데 데이비드 메이휴(1991)는 1946~1990년 미국에서 통과된 중요 법률과 대규모 의회 조사 건수를 비교해, 단점정부와 분점정부 사이에 뚜렷한 차이가 없다고 주장했어요.
이후 세라 바인더(1999)는 통과된 법만 셀 것이 아니라 의제에 올랐던 쟁점 중 얼마나 처리되지 못했는지를 봐야 한다며, 분점정부와 정당 간 이념 거리가 클수록 교착이 늘어난다는 결과를 내놓았어요. 오늘날에는 정당 양극화가 심할수록 분점정부의 교착 효과가 커진다는 해석이 많아요.
대통령제와 분점정부
후안 린츠(1990)는 대통령과 의회가 각자 국민에게서 직접 정당성을 얻는 '이중 정당성' 때문에 둘이 충돌하면 해결할 제도적 장치가 부족하다고 지적했어요. 반면 이런 구조는 삼권분립과 견제와 균형이 설계한 대로 작동하는 모습이기도 해요. 분점정부에서는 대통령이 거부권과 행정명령을 더 많이 쓰고, 의회는 국정조사·인사청문으로 행정부를 견제하는 경향이 있어요.
프랑스 같은 이원집정부제에서 대통령과 총리의 소속 정당이 다른 상황은 동거정부(cohabitation)라고 불러요.
평가
- 장점: 권력 집중을 막고, 정부 정책을 꼼꼼히 검증하며, 여야 협치와 타협을 유도할 수 있어요.
- 단점: 예산과 주요 법안이 지연되고, 책임 소재가 흐려져 유권자가 누구를 심판해야 할지 판단하기 어려워져요.
- 분점정부 자체보다 정당 양극화, 의회 규칙(필리버스터 등), 대통령의 리더십 방식이 결과를 더 크게 좌우한다는 견해도 있어요.
이 이론을 다룬 레포트·발표 자료는 캠퍼스다운 자료실의 '분점정부' 레포트 검색에서 찾아볼 수 있어요.
참고문헌
- Linz, J. J. (1990). The perils of presidentialism. Journal of Democracy, 1(1), 51–69.
- Mayhew, D. R. (1991). Divided We Govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946–1990. New Haven: Yale University Press.
- Fiorina, M. P. (1992). Divided Government. New York: Macmillan.
- Shugart, M. S., & Carey, J. M. (1992). Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press.
- Binder, S. A. (1999). The dynamics of legislative gridlock, 1947–96. American Political Science Review, 93(3), 519–533.