立法性规则与解释性规则：基本区别
政府机关制定数量庞大的规则，但并非所有规则都是法律。立法性规则（也称实体性规则）是根据法律授予行政机关的权力制定的，它对公众的约束几乎与法律本身相同。解释性规则只是说明行政机关如何理解现行法律或法规，而政策声明则告诉公众行政机关打算如何行使裁量权。后两者常被统称为指导文件。
这一区别在两方面很重要。第一是程序：根据《行政程序法》（5 U.S.C. § 553），立法性规则原则上需要公开通知并给予评论机会，而解释性规则和政策声明可以免除。第二是效力：立法性规则可以对你强制执行，而指导文件本身不能创设新的法律义务。授权这一背景理念见禁止授权原则。
- 立法性规则
- 有约束力；通知与评论
- 解释性规则
- 说明法律；无需通知
- 政策声明
- 表明将如何行使裁量
- 韩国术语
- 법규명령与행정규칙
文件上的标签并不决定它是什么。两国法院都会越过名称，看规则实际上做了什么。
美国法院如何区分
美国法院会问规则是否具有“法律的效力和效果”。立法性规则的迹象包括：行政机关援引其被授予的规则制定权、将规则刊登在《联邦法规汇编》中，或创设此前不存在的义务。行政机关不能通过把有约束力的规则称为“指导”来规避通知与评论程序。
在Perez v. Mortgage Bankers Association, 575 U.S. 92 (2015)中，最高法院认为行政机关可以不经通知与评论发布或修改解释性规则，否定了下级法院在行政机关改变既定解释时要求该程序的做法。反过来说，解释性规则不约束法院。
法院对行政机关解释给予多大分量也在变化。Kisor v. Wilkie, 588 U.S. 558 (2019)保留了对行政机关就其自身模糊法规所作解释的Auer尊重，但缩小了其范围；Loper Bright Enterprises v. Raimondo（2024年）则终结了对行政机关法律解释的Chevron尊重。如今法院使用一般的法律解释方法，最多把行政机关的观点视为有说服力的意见。
- Chrysler Corp. v. Brown（1979年）
- 只有具有法律效力的规则才像法律一样有约束力
- Perez（2015年）
- 解释性规则可以不经通知与评论而修改
- Kisor（2019年）
- 保留但缩小了Auer尊重
- Loper Bright（2024年）
- 推翻了Chevron尊重
韩国的界线：法规命令与行政规则
韩国行政法将行政立法分为법규명령（法规命令）和행정규칙（行政规则）。法规命令是根据宪法第75条和第95条发布的总统令、总理令和部令，对国民和法院具有约束力。行政规则是上级机关向下级机关发布的训令、指示、告示和指针；它们不需要法律依据，但原则上不约束国民或法院。
补充法令的规则
韩国的主要例外是补充法令的行政规则（법령보충적 행정규칙）。当法律或总统令把具体细节委任给行政机关的告示，而行政机关发布该告示时，告示便与上位法结合并约束公众。大法院曾就补充所得税法施行令的国税厅训令承认了这一点，宪法法院也把这类告示视为宪法诉愿的审查对象。《行政规制基本法》和《行政基本法》（2021年）都承认这种形式。
纯内部规则也并非毫无意义。当行政机关一贯适用某一裁量指针时，平等原则可以约束其继续这样做，这一原则称为行政自我约束。这使指导文件具有间接的对外效力，类似于美国法院要求行政机关解释其偏离以往做法的理由。
| 美国 | 韩国 | |
|---|---|---|
| 有约束力的规则 | 立法性规则（通知与评论） | 法规命令；补充性告示 |
| 无约束力 | 解释性规则、政策声明 | 训令、指针 |
| 形式与实质 | 由实质决定 | 实质，加上总统令/部令之分 |
| 间接效力 | 说明变更的义务 | 基于平等原则的自我约束 |
批评与争论
两国的批评者都担心“以指导代替规制”。行政机关可以通过跳过公众评论、且因形式上无约束力而难以在法院挑战的文件来引导行为。企业往往为避免执法风险而照样遵守指导文件，因此其实际效果可能接近法律。
支持者则认为，指导文件让公众及时了解行政机关如何理解复杂规则，也便于快速更新；如果每一项说明都必须经过完整的规则制定程序，行政机关只会说得更少而不是更多。韩国的争论集中在总统令与部令的区分是否合理，以及补充法律的告示日益增多，而司法审查只能间接触及这些告示。
指导文件发布成本低，无视它的代价却很高。正是这种落差，让两国法律制度不断检验一条规则到底做了什么。
在学习和作业中运用这一主题
在题目中遇到一条规则时，先写下三件事：规则的形式（总统令、部令、告示、指导函）、它所依据的法律，以及它实际上为公众改变了什么。然后问法律是否具体委任了该内容。如果是，且行政机关遵循了必要程序，就把该规则视为有约束力。如果不是，就把它视为内部指导，并检查平等原则或信赖保护原则是否仍赋予其间接效力。最后思考法院会如何审查由此作出的处分。
- 立法性规则和解释性规则有什么区别？
- 立法性规则依据授权权力制定并约束公众；解释性规则只是说明行政机关如何理解现行法律。
- 解释性规则需要通知与评论吗？
- 不需要。《行政程序法》对其予以免除，Perez v. Mortgage Bankers Association也确认行政机关可以不经通知与评论修改它们。
- 韩国行政机关的告示有约束力吗？
- 通常没有，但补充法律所委任细节的告示会与该法律结合并约束公众。
参考文献与官方资料
- 5 U.S.C. § 553. Cornell LII
- Perez v. Mortgage Bankers Ass'n, 575 U.S. 92 (2015). Justia
- Interpretive rule, Wex. Cornell LII
- 행정기본법. 국가법령정보센터
- 행정규제기본법. 국가법령정보센터