什么是制衡？
制衡是一种宪法设计，赋予政府各部门限制其他部门的手段。它建立在三权分立的基础上，即把政府分为立法、行政和司法三个部门。仅有分立，各部门会在各自领域内至高无上；制衡则有意让权力相互交叠，使每个部门都能阻止其他部门越权。
- 核心理念
- 以野心对抗野心
- 主要手段
- 否决、推翻否决、批准任命、弹劾、司法审查
- 目标
- 防止权力集中，保护自由
- 代价
- 决策更慢，僵局更多
詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇（1788年）中直白地阐述了其逻辑：“必须用野心来对抗野心。”宪法并不寄望于官员的美德，而是赋予每个部门抵御其他部门侵权的动机和手段。孟德斯鸠的《论法的精神》（1748年）早已主张，自由要求权力被分割，从而“以权力制约权力”。
各部门如何制约其他部门
国会对总统：可以由两院各三分之二多数推翻否决（第一条第七款），通过“钱袋子权力”控制开支，拒绝批准提名（参议院的建议与同意，第二条第二款），否决条约，调查行政部门，以及弹劾并罢免官员（第一条第二、三款）。
总统对国会：主要手段是否决权，此外还有建议立法和召集特别会议。总统对法院：提名法官和给予赦免。
法院对两者：通过司法审查，法院可以宣布法律和行政行为违宪。这项权力并未写在宪法条文中，而是由马伯里诉麦迪逊案（1803年）确立的。国会对法院：批准或拒绝法官任命，设定法院的大部分管辖权和预算，弹劾法官，以及提出宪法修正案以推翻判决。
| 部门 | 对其他部门的制约 | 受到的制约 |
|---|---|---|
| 立法 | 推翻否决、钱袋子权力、批准任命、弹劾 | 否决；司法审查 |
| 行政 | 否决、任命、赦免 | 推翻否决、批准任命、弹劾、司法审查 |
| 司法 | 司法审查 | 任命、批准、管辖权、弹劾、宪法修正 |
宪法中的每一项权力，都配有一个有权说“不”的人。这个内置的“不”，正是该制度保护人们免受恰好掌权者侵害的方式。
制衡的实践：标志性判例
法院一再守护各部门之间的边界。在扬斯敦钢铁公司诉索耶案（1952年）中，最高法院以未获国会授权为由，阻止了杜鲁门总统在朝鲜战争期间接管钢铁厂。杰克逊大法官的协同意见认为，总统权力在获得国会支持时最强，与国会相抵触时最弱，这至今仍是标准分析框架。
在美国诉尼克松案（1974年）中，最高法院一致命令尼克松总统交出水门事件录音带，驳回了绝对行政特权的主张；数周后他辞职。在移民归化局诉查达案（1983年）中，法院废除了“立法否决”，该机制允许国会一院无需立法即可推翻行政决定。在克林顿诉纽约市案（1998年）中，法院宣布单项否决权无效，因为它实际上让总统得以改写法律。
- 扬斯敦诉索耶案（1952年）
- 未经国会授权，总统不得接管私营企业
- 美国诉尼克松案（1974年）
- 行政特权并非绝对，录音带必须交出
- 移民归化局诉查达案（1983年）
- 一院立法否决违宪
政治制约与司法制约同样重要。历任总统共行使了数千次否决，但国会推翻的只占很小一部分。参议院曾否决最高法院大法官提名，例如1987年的罗伯特·博克。弹劾进入参议院审判的总统寥寥无几，且无一被罢免，这既显示了这一工具的威力，也显示了它有多难使用。
批评：僵局与失衡
制衡是有代价的。分立政府可能导致僵局、预算对峙和政府停摆。批评者认为，这一制度让应对紧急问题变得过于困难，而且权力终究还是发生了偏移：通过行政命令和紧急权力流向总统，通过重大宪法裁决流向法院。
也有人认为，摩擦正是目的所在。制宪者有意选择了缓慢的制度，他们认为仓促而集中的权力比拖延更危险。争论往往取决于当下哪个部门看起来更危险，这也提醒我们，这一设计的本意是无论谁掌权都能运作。这也是制衡与法治紧密相关的原因：任何官员都不能凌驾于其他部门设定的界限之上。
韩国的制衡
韩国宪法同样将权力分配给国会、总统和法院，并另设独立的宪法法院。国会可以弹劾总统及其他高级官员（第65条），审议通过预算，同意国务总理和大法院法官的任命，并对国政进行监查和调查（第61条）。总统可以将法律案退回复议（第53条），国会在全体议员过半数出席、出席议员三分之二同意的情况下可以推翻。
宪法法院负责法律的违宪审查、弹劾审判、国家机关之间的权限争议、解散违宪政党以及宪法诉愿（第111条）。它已审理过两起总统弹劾案：2004年驳回了对卢武铉总统的弹劾，2017年维持了对朴槿惠总统的罢免。关于弹劾程序及宪法法院作用的研究，可参阅 Constitutional Adjudication and Impeachment in Korea from the First to the Sixth Republic: From the Constitutional Committee to the Constitutional Court。
| 美国 | 韩国 | |
|---|---|---|
| 推翻否决 | 两院各三分之二 | 出席议员三分之二（一院制） |
| 弹劾审判 | 参议院 | 宪法法院 |
| 违宪审查 | 以最高法院为首的普通法院 | 专门的宪法法院 |
| 立法监查 | 委员会调查 | 年度国政监查（국정감사） |
为什么制衡至今仍然重要
这一制度的价值体现在压力时刻：有争议的选举、紧急状态、试探底线的领导人。此时的问题是，其他机构是否会使用自己的手段。只有官员愿意运用这些制约，甚至针对自己的盟友，制约才能发挥作用。学生往往记住了权力清单，但更深层的教训是：如果各部门内部的人不准备说“不”，这份清单就没有多大意义。
宪法可以分发否决权和弹劾条款，却无法让任何人真正去使用它们。制衡最终取决于那些把制度看得比本方获胜更重要的官员。
- 简单来说，什么是制衡？
- 就是政府各部门用来限制其他部门的手段，使任何一个部门都无法攫取过多权力。
- 制衡有哪些例子？
- 总统否决、国会推翻否决、参议院批准法官任命、弹劾，以及法院宣布违宪法律无效。
- 制衡与三权分立有何不同？
- 三权分立把政府划分为不同部门；制衡则让这些部门能够相互限制。
- 韩国有制衡吗？
- 有。国会、总统、法院和宪法法院都拥有限制其他机构的手段，包括弹劾和违宪审查。
参考文献与官方资料
- The Federalist No. 51. Congress.gov
- U.S. Constitution, Article I. Cornell LII
- Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952). Justia
- United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974). Justia
- INS v. Chadha, 462 U.S. 919 (1983). Justia
- 대한민국헌법. 국가법령정보센터